Общие вопросы

Правовые и методологические основы гигиенического обучения и воспитания населения

Права, обязанности и ответственность в области профессионального гигиенического обучения

Юридическое обоснование деятельности граждан нашей страны, в том числе, медицинских работников и других специалистов, в области гигиенического воспитания и обучения определяется федеральными и региональными законами и подзаконными актами. Важную роль в этом вопросе играют санитарные нормы и правила.

Среди законов Российской Федерации следует, в первую очередь, выделить документы общего порядка, это, прежде всего, основной закон страны — Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993, затем законы, касающиеся непосредственно защиты здоровья и прав населения, это «Основы законодательства Российский Федерации об охране здоровья граждан» № 5487-1от 22.07.1993, ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» №52-ФЗ от 30.03.1999 г, и ФЗ «О защите прав потребителей» № 2300-1 от 7.02.1992.

Далее следует отметить ряд законодательных актов, касающихся охраны среды обитания и обеспечения здорового образа жизни населения, а также профилактики социально значимых инфекционных заболеваний. К ним относятся ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» № 96-ФЗ от 4.05.1999 г., ФЗ «О радиационной безопасности населения» №3-ФЗ от 9.01.1996 года, ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» №29-ФЗ, ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» № 181-ФЗ от 17.07. 1999 г., ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» № 157-ФЗ от 17.09.1998 г., ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» №38-ФЗ от 30.03.1995 г., ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» № 77-ФЗ от 18.06.2001г.(с изменениями, внесенными Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ), ФЗ «Об ограничении курения табака» №87-ФЗ от 10.07.2001 г.

Важным также является знание законов, непосредственно касающихся дисциплинарной, административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности. В их число входят Кодекс законов Российской Федерации о труде (Трудовой кодекс), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), Уголовный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации.

Согласно перечисленным законам полномочия Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения включают вопросы реализации мер по гигиеническому воспитанию и образованию населения, пропаганде здорового образа жизни.

Гигиеническое воспитание и обучение граждан обязательно, направлено на повышение их санитарной культуры, профилактику заболеваний, распространение знаний о здоровом образе жизни.

Гигиеническое воспитание и обучение граждан осуществляется: в процессе воспитания и обучения в дошкольных и других образовательных учреждениях; при подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников посредством включения в программы обучения разделов о гигиенических знаниях; при профессиональной гигиенической подготовке и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения.

Санитарно-гигиеническое образование рассматривается как составная часть первичной медико-санитарной помощи, предоставляемой гражданину учреждениями муниципальной системы здравоохранения и санитарно-эпидемиологической службы на условиях бесплатности и доступности.

Гигиеническое обучение и воспитание населения относится к числу санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, которые должны «… своевременно и в полном объеме проводиться в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений). Подчеркивается, что защита прав потребителей наряду с другими средствами осуществляется посредством информирования населения.

Гражданам РФ предоставляется право на получение информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, рациональных нормах питания, о продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и правилам, о других факторах. Право получать информацию в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах и учреждениях государственного санитарно-эпидемиологического надзора, у юридических лиц о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции, товарах для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг.

Предоставляет потребителям право на просвещение в области защиты прав потребителей посредством включения соответствующих требований в государственные образовательные стандарты, общеобразовательные и профессиональные программы, а также посредством организации системы информирования потребителей об их правах и о необходимых действиях по защите этих прав.

Констатируется право граждан, юридических лиц и общественных объединений на информацию о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении, а также об источниках загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него; право населения получать информацию в области радиационной обстановки и мер по обеспечению радиационной безопасности, а также обучение населения в области обеспечения радиационной безопасности; право трудящихся на получение достоверной информации от работодателя, соответствующих государственных органов, общественных организаций об условиях и мероприятиях по охране труда на рабочем месте, о существующем риске повреждения здоровья, о защите от воздействия вредных или опасных производственных факторов.

Устанавливает право граждан на получение полной и объективной информации от медицинских работников о необходимости профилактических прививок, последствиях отказа от них, возможных поствакцинальных осложнениях. Гарантируется регулярное информирование населения, в том числе через средства массовой информации, о доступных мерах профилактики ВИЧ-инфекции.

Подтверждается право на получение информации о правах и об обязанностях (своих), а также в доступной для них форме о характере имеющегося у них заболевания и применяющихся методах лечения лицам, находящимся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом.

Каждому гражданину предоставляется право получить информацию о вреде курения табака.

Наряду с широким кругом прав федеральные законы предусматривают определенные обязанности в области гигиенического воспитания и обучения. К ним относится обязанность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц — осуществлять гигиеническое обучение и воспитание работников и информировать население о ситуациях, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения. Обязанностью граждан и юридических лиц, имеющих стационарные и передвижные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, является немедленная передача информации об аварийных выбросах, вызвавших загрязнение атмосферного воздуха, которое может угрожать или угрожает жизни и здоровью людей либо нанесло вред здоровью людей и окружающей природной среде, в государственные органы надзора и контроля. Обязанность работодателей информировать работников об условиях и охране труда на рабочих местах, о существующем риске повреждения здоровья. Обязанность граждан РФ заботиться о гигиеническом воспитании и обучении своих детей. Одной из обязанностей федеральных органов исполнительной власти по здравоохранению, по образованию и по культуре является регулярная пропаганда знаний о вреде курения табака, осуществляемая через СМИ.

Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральными законами». За нарушения санитарного законодательства устанавливается дисциплинарная, административная и уголовная ответственность. Не прохождение профессиональной гигиенической подготовки или не проведение медицинских обследований работником в установленные сроки является невыполнением санитарных правил и может рассматриваться администрацией предприятия как противоправное нарушение трудовой дисциплины.

Невыполнение профессиональной гигиенической подготовки и аттестации работников организаций общественного питания (столовых, ресторанов, кафе, баров и других), в том числе при приготовлении пищи и напитков, их хранении и реализации населению в специально оборудованных местах рассматривается как нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения и влечет наложение административных штрафов на граждан и юридических лиц. Выполнение работ либо оказание населению услуг с нарушением санитарных правил, в том числе, по проведению профессиональной гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц и работников влекут наложение административного штрафа на граждан на должностных и юридических лиц.

Меры административной ответственности за нарушения санитарно-эпидемиологических требований к условиям воспитания и обучения предусматривает административные штрафы, налагаемые на должностных и юридических лиц.

Уголовная ответственность предусмотрена за нарушения санитарного законодательства при использовании личных медицинских книжек.

Подделка удостоверения или иного официального документа, предоставляющего права или освобождающего от обязанностей, в целях его использования либо сбыта такого документа, а равно изготовление в тех же целях или сбыт поддельных бланков наказывается ограничением свободы, либо арестом, либо лишением свободы.

Использование заведомо подложного документа (в том числе — личной медицинской книжки) – наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев.

Изготовление в целях сбыта, сбыт или использование заведомо поддельных марок акцизного сбора, специальных марок или знаков соответствия, защищенных от подделок, к числу которых относятся также специальные голографические защитные знаки для оформления Личных медицинских книжек и результатов аттестации профессиональной гигиенической подготовки наказывается штрафом либо лишением свободы

Мы привели суть основных требований перечисленных выше федеральных законов. Что же касается федеральных подзаконных актов, а также некоторых региональных законодательных и исполнительных документов в области профессионального гигиенического обучения, то они будут рассмотрены в других главах Руководства.

Оценка факторов риска – методологическая основа гигиенического воспитания и обучения населения (на примере экологических факторов)

Методология оценки риска воздействия факторов окружающей среды на здоровье человека является современным интенсивно развиваемым междисциплинарным научно-практическим направлением. Многие разделы этой методологии возникли в России еще в середине 70-х годов, когда были начаты систематические медико-биологические и эпидемиологические исследования в области гигиены окружающей среды и обоснования принципиальных подходов к оценке общей химической нагрузке на человека.

За последние десять лет данный вид экспертных работ стал мощным фактором, способствующим выработке наиболее адекватных решений в области управления хозяйственной деятельностью как на отдельных территориях, так и России в целом. Оценка риска для здоровья удачно сочетает в себе способность комплексно учитывать медицинские, природоохранные, социальные и экономические проблемы регионов.

Решения, принимаемые на ее основе, не являются ни чисто хозяйственными, ориентирующимися только на экономическую выгоду, ни чисто медико-экологическими, преследующими цель устранения даже минимального риска для здоровья человека или стабильности экосистемы без учета затрат на обеспечение такой ситуации. Сопоставление медико-экологических, социальных и технико-экономических факторов дает основу для ответа на вопрос о степени приемлемости риска и необходимости принятия регулирующего решения, ограничивающего или запрещающего использование того или иного технического решения, функционального зонирования территории поселения при разработке его генплана, включая определение границ санитарно-защитных зон (СЗЗ) и т.д.

Законодательно использование методологии оценки риска впервые в России было закреплено десять лет назад постановлением Главного государственного санитарного врача РФ и Главного государственного инспектора РФ по охране природы «Об использовании методологии оценки риска для управления качеством окружающей среды и здоровья населения в Российской Федерации» (от 10.11.1997 № 25 и 03-19\24-3486). В этом постановлении указано, что методология оценки риска здоровью должна использоваться:

  • — при проведении государственного санитарного надзора и государственного экологического надзора,
  • — при проведении экологической и гигиенической экспертизы,
  • — при проведении экологического аудита, экологической и гигиенической паспортизации промышленных и иных объектов,
  • — при определении зон экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации,
  • — в социально-гигиеническом мониторинге в части оценки воздействия окружающей среды на здоровье населения,
  • — в экономическом анализе управления риском (оценка «затраты – эффективность»),
  • — при обосновании приоритетных мероприятий в планах действий по охране окружающей среды и оценке их эффективности.

В дальнейшем концепция риска для здоровья нашла свое отражение в ряде законодательных и нормативных документов, основными из которых являются: Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»; постановление Правительства РФ от 02.02.2006 № 60 «Положение о социально-гигиеническом мониторинге»; Руководство по оценке риска для здоровья населения при воздействии химических веществ, загрязняющих окружающую среду Р 2.1.10.1920-04.

Таким образом, риск для здоровья определяется как вероятность развития угрозы жизни или здоровью человека, обусловленный воздействием факторов среды обитания, и выражается в виде: математической вероятности развития определенного неблагоприятного эффекта («индивидуальный риск»); ожидаемого числа случаев развития соответствующих эффектов среди населения или его части («популяционный риск»); степени превышения установленных допустимых уровней воздействия вредного фактора либо экспертно определенных безопасных уровней воздействия на основе обобщения всей доступной информации экспериментального и эпидемиологического характера.

Наибольшее практическое значение методология нашла при выборе подходов к обоснованию требуемых размеров СЗЗ промышленных предприятий (как в аспекте проектирования, так и контроля). Для этого были разработаны и внедрены следующие информационно-методологические критерии:

  • — определение размеров СЗЗ предприятий, сооружений и иных объектов должно осуществляться на основе комплексной оценки их потенциального влияния на здоровье населения через воздействие на объекты среды обитания с выявлением приоритетных (лимитирующих) факторов или их комбинаций.
  • — исходная информация должна иметь достоверность и доступность (состав первичных данных формируется на основе утвержденной статистической, проектной и градостроительной документации, а также данных мониторинга атмосферного воздуха и социально-гигиенического мониторинга);
  • — должна обеспечиваться объективность учета факторов, существенных для определения размера СЗЗ (адекватность данных об объемах выбросов и рассеивании загрязняющих веществ в атмосфере; данных лабораторного наблюдения за качеством атмосферного воздуха; материалов о риске для здоровья населения, формируемого отдельными загрязнителями);
  • — применяемое программное обеспечение должно отвечать критериям адекватности и универсальности.

Определение размера СЗЗ осуществляться на основе анализа предоставленной информации с выявлением границы, за пределами которой факторы воздействия не окажут неблагоприятного влияния на здоровье как проживающего вокруг предприятия населения, так и его потомства. Оценка воздействия на здоровье выполняется путем сопоставления уровня загрязнения среды обитания человека с гигиеническими нормативами. В случае необходимости (сокращение, оптимизация размера СЗЗ и т.д.) эта оценка может и должна быть расширена за счет применения методологии оценки риска. Следует отметить, что действующее с 2004 г. на территории России упомянутое выше официальное Руководство 2.1.10.1920-04 расширило перечень нормативов, предназначенных для регулирования качества объектов среды обитания человека, дополнив их такими критериями, как референтные (безопасные для здоровья) концентрации и дозы острого и хронического воздействия, а также потенциалы канцерогенного риска.

Например, следует считать недопустимой ситуацию, когда на границе сокращаемой СЗЗ при соблюдении «нормативности» по критерию ПДК или ОБУВ имеет место превышение риска по критерию референтной концентрации или потенциала канцерогенного риска.

В случаях проектирования нового предприятия, реконструкции существующего, сопровождаемой существенным изменением технологии производства и (или) внедрением природоохранных технологий, направленных на снижение выбросов, в иных ситуациях по требованию территориальных органов Роспотребнадзора дополнительно должна быть предоставлена информация об оценке риска для здоровья населения, связанного с влиянием предприятия на окружающую среду.

В том случае, если территориальный орган Роспотребнадзора располагает достоверными данными о причинно-следственных связях между загрязнением окружающей среды оцениваемым предприятием и здоровьем населения, полученными в ходе социально-гигиенического мониторинга или инициативных научных исследований, эти данные также должны использоваться для определения границы СЗЗ.

При отсутствии возможности получения информации о лабораторных исследованиях качества атмосферного воздуха (проектирование нового предприятия, не имеющего в нашей стране точного аналога) допускается определение границы СЗЗ только на основе расчетных методов с последующим подтверждением этих расчетов лабораторными методами уже после введения в действие предприятия.

В этом случае расчеты среднегодовых концентраций и применение методологии оценки риска для здоровья населения, проживающего вблизи проектируемого предприятия, должно являться обязательным.

Окончательное решение о размере СЗЗ по влиянию на качество атмосферного воздуха приниматься путем сопоставления расчетных границ, с одной стороны, полученных по критериям гигиенических нормативов (ПДК, ОБУВ) и, с другой стороны, обоснованных критериями приемлемого для здоровья риска. Очевидно, что недопустимо уменьшение размера СЗЗ, приводящее к созданию на ее границе уровня загрязнения, превышающего либо гигиенический норматив на качество атмосферного воздуха, либо приемлемый критерий риска для здоровья.

Аналогичные подходы применяются и для оценки других факторов, влияющих на обоснование размера СЗЗ (шум, электромагнитные поля и пр.)

Следует также считать недопустимым разработку и согласование планов достижения ПДВ на сроки более года, если это не сопровождается оценкой риска для здоровья населения на этот период и после достижения ПДВ, так как эта ситуация расценивается как нарушение санитарных норм и создающая дополнительный риск для здоровья.

Совпадение целей и задач гигиенического воспитания и методологии оценки риска для здоровья происходит на этапе «оповещение о риске» (распространении информации о риске). Данный термин подразумевает гласное обсуждение всех полученных результатов, широкое оповещение общественности, органов управления и заинтересованной части населения о существующих рисках, их возможных источниках и предупредительных мерах индивидуального, регионального и федерального масштабов.

Несмотря на то, что методология оценки риска способна решать задачи, далеко выходящие за пределы медико-экологического направления экспертных работ, очевидно, что ее корректное применение требует привлечения высококвалифицированных специалистов, в том числе в вопросах гигиенического воспитания и обучения.